Forslag til felles likestillings- og diskrimineringslov

Forslag til felles likestillings- og diskrimineringslov

Seniorsaken viser til høringsbrev fra av 20.10 2015 angående forslag til felles likestillings- og diskrimineringslov, og oversender hermed sin høringsuttalelse innen fristen 22. januar 2016. Det presiseres at Seniorsakens uttalelse er fokusert på alder som diskrimineringsgrunnlag (høringsnotatets kapittel 6.4), og mer konkret på gruppen eldre.

Seniorsaken anser det som særlig viktig for vurderingen om også alder bør inngå som et diskrimineringsgrunnlag i en felles likestillings- og diskrimineringslov. Norge har fått en ny grunnlovsbestemmelse som stadfester at alle er like for loven, og at ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Departementet viser til at det ikke er avklart om dette omfatter alder. Seniorsaken finner det imidlertid naturlig å forstå bruken av ordet ingen, som at man med denne grunnlovsbestemmelsen vil sende meget sterke signaler til lovgiver mot å åpne for forskjellsbehandling som ikke har en saklig begrunnelse.

Seniorsaken mener også at bestemmelsen i den norske menneskerettsloven, i form av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, som i artikkel 26 slår fast at et lands lovgivning skal forby enhver form for diskriminering er sentral. Likeså anser vi tilleggsprotokoll 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen, som skal sikre et generelt vern mot diskriminering, som viktig. En tilleggsprotokoll Norge har undertegnet, selv om man så langt ikke har ratifisert.

Seniorsaken mener forøvrig at EUs forslag til et anti-diskrimineringsdirektiv bør tillegges vekt. Direktivet slår fast at nasjonalstaten, på visse betingelser, kan forskjellsbehandle på bakgrunn av alder, men at det da kreves en legitim begrunnelse for forskjellsbehandlingen. og at den står i rimelig forhold til målet.

Seniorsaken vil minne om at alder er et relativt begrep, og at en gjennomsnittlig 70-åring var vesentlig annerledes for en generasjon siden enn det som er vanlig i dag. Det er viktig at slike endringer blir bevisst i folks holdninger, og at seniorer som fortsatt har kapasitet og mulighet, kan bidra i samfunnsnyttige aktiviteter og på andre arenaer.

Seniorsaken har merket seg at departementet, i sitt høringsnotat, har fremsatt tre alternativer:

Det første er å beholde dagens ordning: Aldersdiskriminering vil da bare være forbudt i arbeidsforhold. Seniorsaken har forstått dette alternativet slik at forbud mot diskriminering på grunn av alder fortsatt kun skal gjelde i arbeidsforhold, og være nedfelt i arbeidsmiljøloven.

Det andre er å innføre et helt generelt vern mot forskjellsbehandling på grunn av alder, med mindre forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles (forslaget i rapporten). Dette forstår Seniorsaken som at det skal være forbudt å forskjellsbehandle på grunn av alder, med mindre dette er nødvendig for å oppnå et saklig formål.

Vi har imidlertid merket oss at departementet ønsker høringsuttalelser på hvorvidt et slikt generelt vern skal gjelde på alle samfunnsområder, eller om man skal ha sektorspesifikke reguleringer.

Det tredje alternativet, et generelt vern mot forskjellsbehandling som ikke er saklig begrunnet og i tillegg gir særskilte unntak, forstår Seniorsaken som at alder vil inngå som et diskrimineringsgrunnlag i en ny likestillings- og diskrimineringslov, men med visse definerte unntak.

Seniorsaken har følgende konklusjon:

  1. Seniorsaken mener at aldersdiskrimineringsforbudet i arbeidsforhold bør inngå i en felles likestillings- og diskrimineringslov.
  2. Seniorsaken mener at alder bør inngå som et diskrimineringsgrunnlag i den nye likestillings- og diskrimineringslovgivningen, og dermed få et generelt vern mot forskjellsbehandling når slik forskjellsbehandling ikke er begrunnet i et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende. (Jfr. lovforslaget § 9 (1) a,b,c). Et slikt diskrimineringsvern bør, ifølge Seniorsaken, gjelde på alle samfunnsområder. Vi er dermed imot at usaklig forskjellsbehandling på grunn av alder skal være mulig på spesifikke saksområder eller ved at det åpnes for unntak.
  3. Seniorsaken mener at med alder som et diskrimineringsgrunnlag i en ny likestillings- og diskrimineringslov, bør det foretas en saklighetsvurdering av allerede gjeldende aldersgrenser i lovverket.

 

Ad 1:

Seniorsaken mener av prinsipielle grunner at alle bestemmelser som regulerer aldersdiskriminering, skal samles i en lov, og at aldersdiskrimineringsforbudet flyttes fra arbeidsmiljøloven til den nye likestillings- og diskrimineringsloven og dermed tas inn i lovforslagets § 1(1) § 9 (2) og kapittel 5.

Seniorsaken er klar over at dette vil innebære at også opphør av ansettelsesforhold vil komme inn under saklighetskravet. Dette er imidlertid i tråd med det som tidligere er kommet til uttrykk fra Seniorsaken om at det ikke bør være noen aldersgrense for opphør av arbeidsforhold.

 

Ad 2:

Seniorsaken har to hovedgrupper av begrunnelser når det gjelder synet på at også alder bør inngå som diskrimineringsgrunnlag, og hvorfor vi mener at dette må gjelde på alle samfunnsområder. Det ene er knyttet til det vi antydet innledningsvis, nemlig det generelle prinsippet om likeverd, og at beskyttelse mot usaklig forskjellsbehandling må gjelde for alle. Det andre har sammenheng med tilgang til samfunnsgoder. Seniorsaken er av den oppfatning at tilgang til et samfunnsgode i utgangspunktet må gjelde for alle, og at unntak kun kan skje dersom det er saklig begrunnet.

Felles for begge typer begrunnelser er at de er nært forbundet med samfunnets generelle holdning til eldre. Dersom den foreslåtte diskrimineringslovgivningen åpner for at usaklig forskjellsbehandling av eldre fortsatt kan være en del av norsk lovgivning, vil dette, etter Seniorsakens mening, fremstå som et meget uheldig uttrykk for myndighetenes syn på eldre.

Seniorsaken gir derfor sin fulle støtte til departementets egen uttalelse om at et generelt forbud mot aldersdiskriminering kan bidra til å endre holdninger knyttet til eldre, og at det kan føre til større bevissthet rundt det å sette aldersgrenser. Her vil vi særlig minne om nødvendigheten av bevissthet omkring de såkalte avledede aldersgrensene hvor lovfestede aldersgrenser benyttes i en videre sammenheng enn de var tiltenkt.

Seniorsaken har merket seg at departementet, i sitt høringsnotat, uttrykker tvil om det bør foreslås et forbud mot aldersdiskriminering på alle samfunnsområder. Samtidig slås det fast at det ikke vil være i tråd med diskrimineringslovgivningens generelle struktur å gjøre spesifikke unntak fra diskrimineringsforbudet, og at det også vil være en utfordring å spesifisere de tilfeller hvor forskjellsbehandling på grunn av alder bør være tillatt.

Seniorsaken er enig i departementets uttalelse angående diskrimineringslovgivningens generelle struktur, men vi er ikke minst enige i at det vil bli en stor utfordring å spesifisere – og vi vil mene også å begrunne – på hvilke områder eldre skal kunne forskjellsbehandles uten at dette bygger på et saklig grunnlag. Ikke minst med tanke på at samfunnet er i stadig utvikling, vil en slik tilnærming dessuten bety en utfordring i forhold til nye samfunnsområder.

Departementet beskriver i sitt høringsnotat alder som et praktisk, nøytralt og effektivt kriterium for å skille mellom personer på mange samfunnsområder, og Seniorsaken har ingen problemer med å forstå at alder fremstår som et mindre ressurskrevende kriterium enn individuelle vurderinger. Vi vil imidlertid likevel mene at i gruppen eldre kan slike vurderinger være særlig relevante. Overlege i geriatri, Torgeir Bruun Wyller, har i sin forskning påvist at de individuelle forskjellene øker med alder, og at ikke på noe annet stadium i livet er slike forskjeller større enn i gruppen eldre.

Som antydet ovenfor finner Seniorsaken det urimelig at det kan settes en aldersgrense som innebærer utelukkelse fra et samfunnsgode uten at det gis en saklig begrunnelse eller klarlegges om dette fremstår som uforholdsmessig inngripende. Et viktig eksempel her er bestemmelsen i pasient- og brukerrettighetsloven som setter en aldersgrense på 67 år for rett til brukerstyrt personlig assistanse. Dette er en ytelse hvis formål er å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne muligheten til å leve et aktivt og verdig liv. Etter Seniorsakens mening er det derfor vurderingen av en slik mulighet som bør legges til grunn for tildeling av denne ytelsen, og ikke om personens har nådd en alder på 67 år, som i dag neppe kan ansees som en alder hvor livskvalitet ikke lenger er relevant.

Seniorsaken vil også peke på at samfunnet, gjennom økt bruk av individuelle vurderinger i gruppen eldre, kan sikre seg deltakelse i samfunnet fra mennesker som fortsatt har mye å bidra med. Individuelle vurderinger behøver derfor ikke bare å være ressurskrevende, men kan også ha en ressursmessig gevinst. Ett slikt område kan, etter vår oppfatning, være deltakelse i ulike råd, nemnder og utvalg. Seniorsaken har tidligere vist til at det på dette området opereres med ulike aldersgrenser, noe som kan tyde på at disse grensene er relativt tilfeldige. Seniorsaken vil mene at med en større grad av individuelle vurderinger ved deltakelse i denne typen virksomhet, kan samfunnet sikre seg deltakelse fra eldre fagpersoner med kunnskap og erfaring, og ikke minst med mere tid enn dem som kombinerer slik virksomhet med en travel jobb.

Seniorsaken har merket seg at departementet uttrykker bekymring for at et generelt forbud mot aldersgrense kan svekke politiske myndigheters mulighet for å spisse ordninger mot spesielle grupper. Seniorsaken er selvsagt innforstått med at alder som et diskrimineringsgrunnlag ikke er til hinder for at det fortsatt vil være aldersgrenser i norsk lovgivning. Med alder som diskrimineringsgrunnlag vil imidlertid slike aldersgrenser måtte bygge på en saklig begrunnelse og dermed være uttrykk for politisk prioriteringer.

Seniorsaken er enig med departementet i at det kan være ulike oppfatninger om hva som er en saklig begrunnelse for en aldersgrense. Vi ser ikke minst at det kan være ulike oppfatninger både av hvordan man beregner, og ikke minst hvor sterkt man vektlegger økonomiske konsekvenser av en aldersgrense. Seniorsaken kan imidlertid ikke se at den prosessen som må ligge til grunn for å begrunne en aldersgrense, vil skille seg vesentlig fra den prosessen som ligger til grunn for enhver lovgivning hvor det må foretas både faglige, politiske og økonomiske avveininger.

Det kan synes som at et sentralt aspekt knyttet til et forbud mot aldersdiskriminering på alle saksområder er at den fulle konsekvensen av forslaget er vanskelig å overskue. Et sentralt aspekt her er utvilsomt de økonomiske konsekvensene. Seniorsaken er kjent med at departementet har innhentet en utredning om kostnader og nytte av et vern mot aldersdiskriminering. Uten å kjenne innholdet i utredningen vil Seniorsaken generelt gi uttrykk for viktigheten av et helhetlig syn. Her vil vi, for det første, minne om de individuelle forskjellene man finner i gruppen eldre, og at eldre derfor ikke bare representerer en utgift, men også kan være en samfunnsøkonomisk ressurs. For det andre finner vi det relevant å peke på at utestengning fra tilgang til en type samfunnsgode ikke fjerner behovet, men kan bety behov for et annet gode.

 

Ad 3:

Med bakgrunn i at det i det norske lovverket i dag finnes bestemmelser som fastsetter aldersgrenser, er Seniorsaken av den oppfatning at, med alder som diskrimineringsgrunnlag i en ny likestillings- og diskrimineringslov, bør det startes et utredningsarbeid for å gjennomgå gjeldende aldersbestemmelser, med tanke på saklighetsvurdering. Advokatene fra Økland & Co og PWC pekte i sin rapport på at de hadde funnet mange og ulike aldersgrenser. De pekte imidlertid også på at mange fremstår som godt begrunnet, og derfor vil fremstå som saklige og dermed også lovlige ved innføring av et diskrimineringsvern. Etter Seniorsakens mening vil det være mest ryddig å sikre at dette gjelder for alle aldersgrensebestemmelser i det norske lovverket. Det fremstår som uheldig om lovverket, etter innføring av et generelt diskrimineringsvern, fortsetter å inneholde bestemmelser som åpner for usaklig forskjellsbehandling. Slik vi ser det,vil dette også ivareta departementets bekymring om at domstolen skal kunne overprøve den vurderingen som ligger til grunn for allerede lovfastsatte aldersgrenser, gitt i en tid med andre holdninger til eldre. Seniorsaken er derfor ikke enig med departementet, som med henvisning til at det tidligere ikke forelå et saklighetskrav, peker på at det er gode grunner for å foreslå et unntak for eksisterende lovbestemte aldersgrenser.

Seniorsaken deler heller ikke departementets bekymring for at et generelt forbud mot aldersdiskriminering kan føre til økt rettsliggjøring ved at politiske vurderinger av fordeling av goder og byrder i samfunnet blir avgjort i rettssystemet. Seniorsaken kan se at det muligens i den første tiden etter at også alder inngår som et diskrimineringsgrunnlag, kan være behov for noen rettslige avklaringer, men vil være enige i departementets egen uttalelse om at domstolene trolig vil være svært tilbakeholdne med å overprøve aldersgrenser som er satt av folkevalgte organer.